(Minden)kié lesz az alkotmány?

Az Alaptörvényt a Fidesz-KDNP gyakorlatilag egy hét alatt szavazta meg a parlamentben 2011-ben. A többi párt már a folyamat elején kiszállt, mert nem volt érdemi beleszólásuk. A választók bevonására szolgáló nemzeti konzultációs kérdőívek feldolgozása még be sem fejeződött, amikor az Országgyűlés már tárgyalta az Alaptörvény tervezetét.

A helyzet az évek során pedig egyre csak romlott, a gyakori egypárti módosításokkal eljutottunk oda, hogy az a dokumentum, amelynek mindannyiunk jogait és az országunk demokratikus működését kellene garantálnia a kirekesztés és a hatami önkény jelképe lett.

Ahhoz, hogy valóban új korszakot kezdhessünk, szükség van egy új alkotmányra, amely mindannyiunk számára egyenlő jogokat biztosít, miközben arra is figyel, hogy a hatalmával az állam ne élhessen vissza. Egy olyan alkotmányra, amely a korábbinál sokkal erősebb garanciákkal véd minket és az intézményeinket.

A kétharmados parlamenti többséget biztosító választói felhatalmazás most lehetőséget ad erre, de ezzel élni is tudni kell.

Hogyan nem lesz az alkotmány az új kétharmadé

Minden alkotmányozási folyamat egy egyedi politikai, társadalmi és történelmi kontextusban történik, ezért nem létezik olyan általános megoldás, amely minden esetben sikerre vezet, de érdemes tanulnunk a korábbi hazai és külföldi példákból.

A tapasztalatok mind azt mutatják, hogy a siker nemcsak az elfogadott szöveg tartalmán múlik, hanem legalább ennyire fontos maga az odavezető folyamat is. Hiába írnák korunk legkiválóbb alkotmányjogászai az új alkotmányt, ha az nem egy átlátható és hozzáférhető folyamatban készül el, akkor az nem válik stabil és széles körben elfogadott közös alappá. Egy nyitott, kiszámítható és széles körű társadalmi párbeszédre épülő alkotmányozás ugyanakkor jelentősen erősítheti az új alkotmány legitimitását, elfogadottságát és tartósságát is.

Az átlátható folyamat növeli a bizalmat

Az átlátható alkotmányozáshoz már az elején világossá és nyilvánossá kell tenni a legfontosabb szabályokat. Előre tudni kell, hogy milyen lépésekből áll és meddig fog tartani, kik vesznek részt benne, hogyan születnek a döntések, hogyan kapcsolódhatnak be az emberek, hogyan fogadják el és mikor léptetik hatályba az új alkotmányt. A szabályok legyenek világosak és kiszámíthatóak, miközben az is fontos, hogy elég rugalmasaknak kell lenniük, hogy alkalmazkodni lehessen az előre nem látható helyzetekhez.

A szabályokat ezért indokolt már a folyamat kezdetén, törvényben meghatározni, és lehetőleg olyan egyszerű, átlátható eljárást kialakítani, ami valamennyi résztvevőnek könnyen követhető. Az előre rögzített eljárás számonkérhetőséget teremt, erősít a bizalmat és biztosítja, hogy az alapvető szabályok a politikai érdekek változásától függetlenül mindvégig következetesen érvényesüljenek.

A bizalom fenntartásához minden szakaszban rendszeresen és közérthetően tájékoztatni kell az embereket a folyamat állásáról, a döntésekről és a következő lépésekről, hogy mindenki követni tudja és ha akar, érdemben bekapcsolódhasson. Ebben kiemelt szerepe kell, hogy legyen a sajtónak, amely ideális esetben nemcsak beszámol a folyamatról, hanem bemutatja az eltérő álláspontokat és a – civil szervezetek mellett – számonkéri az előre lefektetett szabályok betartását is. Ehhez valódi hozzáférésre és válaszokra lesz szükség az alkotmányozási folyamat minden szereplőjétől.

Mennyi ideig tartson az alkotmányozás?

Erre sincs általános érvényű válasz, de elegendő időt kell biztosítani az érdemi politikai, szakmai és társadalmi vitákra, miközben arra is figyelni kell, hogy ne húzódjon el indokolatlanul sokáig.

Mivel az Alaptörvény jelenleg nem biztosítja az emberi jogokat egyenlően mindenki számára, és ezen április óta nem változtatott a kétharmados tiszás parlamenti többség sem, ezért különösen fontos, hogy tényleg csak annyi ideig maradjon hatályban az Alaptörvény ameddig feltétlenül szükséges.

Az alkotmányos és a kormányzati ügyek elválasztása

Az alkotmányozás során világosan el kell választani az alkotmányos kérdéseket a mindenkori politikai többség által eldönthető kormányzati ügyektől. Az új alkotmány nem lehet a politikai programok megvalósításának az eszköze, hanem az olyan közös alapokat kell rögzítenie, mint az emberi jogok és a jogállamiság garanciái, a közhatalom gyakorlásának alapvető szabályai és az állami intézmények közötti viszonyok.

Vagyis például a családtámogatás, a nyugdíjrendszer vagy az adózás részletes szabályai olyan szakpolitikai kérdések, amelyekben a választásokon nyertes többségnek megfelelő döntési szabadságot kell hagyni. Az alkotmány ezek alapelveit és garanciáit meghatározhatja, de nem rögzítheti olyan részletességgel, hogy szükségtelenül leszűkítse a későbbi kormányok mozgásterét.

Ehhez előzetesen meg lehet határozni az alkotmányos és a szakpolitikai kérdések elhatárolásának szempontjait, vagy olyan döntéshozatali szabályokat lehet kialakítani, amelyek nem engedik, hogy az alapvető alkotmányos kérdésekben kizárólag a parlamenti többség akarata érvényesüljön. Az alkotmányozást a rendes jogalkotástól is világosan el kell különíteni. Ez nem feltétlenül igényel külön intézményeket vagy új testületeket, hanem a szokásos törvényalkotásnál nyitottabb és alaposabb eljárást feltételez, amelyben a parlamenti képviselők mellett a társadalom is érdemben részt vesz.

A széles körű részvételtől jobb lesz az alkotmány

Az alkotmányozási folyamatot úgy kell kialakítani, hogy valódi és széles körű lehetőséget biztosítson az állampolgárok és a szakmai – köztük a témával foglalkozó civil – szervezetek részvételére. Ugyanez vonatkozik a választókat képviselő különböző pártokra is.

A részvételnek két útja van. Lehet tanácskozás és véleménynyilvánítás az alkotmányról vagy lehet döntéshozatal az alkotmány elfogadásához kapcsolódóan. Ezek a megoldások kiegészítik egymást és a valódi részvételhez mind a kettőre szükség van.

Azonban ezek a részvételi formák is csak akkor biztosítanak érdemi beleszólást, ha előre meghatározott és mindenki számára világos, hogy a beérkező véleményeket hogyan dolgozzák fel és azok hogyan befolyásolhatják az alkotmánytervezet szövegét. Nem elég tehát egy honlapot vagy emailcímet adni, ahova elküldheti a véleményét, aki akarja, hanem meg kell mondani, hogy mely javaslatokat vették figyelembe, illetve melyeket és milyen indokok alapján utasítottak el.

A civil szervezetek és különféle szakmák szervezetei az általuk képviselt csoportok tapasztalataira, valamint speciális szakértelmükre támaszkodva olyan szempontokat jeleníthetnek meg, amelyek egy kizárólag politikai vagy intézményi szereplőkre épülő folyamatban háttérbe szorulhatnának. A bevonásukkal az új alkotmány megfelelően reagálhat a társadalmi problémákra, és hatékony garanciákat tartalmazzon az emberi jogok védelmére.

Vannak olyan csoportok, akiknek a véleménye általában nem, vagy csak nagyon nehezen jut el a döntéshozókhoz, ezért célzott intézkedések kellenek az egyenlő hozzáférés biztosítására például a romák, fogyatékossággal élők vagy a fiatalok esetében, hogy ne csak papíron legyenek a folyamat részei.

Az alkotmányozás nem üres lapon indul

Az alkotmányozó hatalom ugyan széles körű felhatalmazással rendelkezik az új alkotmány kialakítására vonatkozóan, azonban a mozgástere nem korlátlan. A kereteit a jogállamiság alapvető követelményei, az emberi jogok védelme és hazánk nemzetközi és európai uniós kötelezettségei jelölik ki.

A folyamat kialakításakor tehát nemcsak azt kell meghatározni, hogy kik és hogyan vehetnek részt, hanem azt is, hogy mely kérdésekről lehet társadalmi és szakmai vita, és milyen alapelvek mentén zajlik a párbeszéd. A folyamat felépítése ugyanis közvetlenül befolyásolja, hogy milyen szempontok és tapasztalatok jelennek meg, és végül milyen megoldások kerülnek be az új alkotmányba.

Emiatt úgy érdemes az alkotmányozást megszervezni, hogy valódi társadalmi és szakmai vita folyhasson az állami intézmények működéséről és az emberi jogokat védő garanciák köréről.

Lehet értelmes vita például a hatalommegosztás intézményeiről, az állami szervek hatásköreiről vagy az alapjogok védelmének eszközeiről, de nem kérdőjelezhető meg az emberi méltóság, az egyenlőség és a hátrányos megkülönböztetés tilalma. A többség akarata önmagában nem igazolhat minden döntést, mert mindenki egyenlő szabadságát és jogait tiszteletben kell tartani.

Kell-e népszavazás az új alkotmányról?

A népszavazás bár jól ismert részvételi eszköz, annak alkalmazása különös körültekintést igényel. A népszavazás ugyan lezárhatja az érdemi parlamenti, szakmai és társadalmi vitát, és erősítheti az új alkotmány legitimációját, de semmi esetre sem helyettesítheti a társadalom széles körű bevonását.

Az alkotmányozás kezdetekor ezért nagyon világosan meg kell határozni a népszavazás szerepét, az eredmény következményeit és az érvényesség feltételeit.

Az emberek a népszavazáson közvetlenül is dönthetnek az új alkotmányról, ha az alkotmányozó úgy dönt: szavazhatnak akár egy tervezetről vagy akár az Országgyűlés által már elfogadott szöveg megerősítéséről is.

Ha az új alkotmány hatálybalépését népszavazáshoz kötnék, akkor ehhez módosítani kell a jelenlegi Alaptörvényt, mivel a mostani szabályok szerint csak kétharmados többség kell annak elfogadásához. Emiatt indokolt lehet például egy az alkotmány népszavazással történő megerősítésére vonatkozó kivételes szabály bevezetése a népszavazás magas érvényességi küszöbére és arra tekintettel, hogy a jelenlegi szabályok szerint csak ügydöntő országos népszavazást lehetne tartani, véleménynyilvánítót nem.

A sikere a gyakorlatban dől majd el

Egy új alkotmány valódi próbája az lesz, hogyan működik a gyakorlatban. A kérdés az lesz, hogy sikerül-e közösen egy olyan alapot teremtenünk, amely kellően stabil és erős ahhoz, hogy egyetlen parlamenti többség se használhassa fel a saját politikai céljaira, miközben mindannyiunk számára garantálja az egyenlő jogokat és lehetőségeket. Közös feladatunk és felelősségünk lesz, hogy ne csak a megalkotásában vegyünk részt, hanem a megtartásában és – ha kell – a megvédésében is.

Mi azon leszünk, hogy végre ne egy kormánynak, hanem Magyarországnak legyen alkotmánya.

Részletes javaslatainkat elküldtük az Igazságügyi Minisztériumnak és a Miniszterelnökségnek.